中国历代行政区划的变迁- 第8部分

但是11省的幅员仍是太大，从下辖的统县政区数目来看，平均每省约辖30个单位，如果除去地广人稀的岭北行省（只辖一路）和辽阳行省不计，其余九省平均辖有35个统县政区，管理幅度显然过大。因此在每个行省底下又设有若干个道，作为监察区，以辅助行政管理事务，开了在行政区底下设置监察区的先例。

由于行省幅员过广，管理幅度过大，处理地方政务很不灵活，因此在元末地方多事，农民军蜂起的情况下，又纷纷从行省之中析置出许多分省。这种情况恰与历代相反，过去在地方多事之秋往往是建立大政区，而不是划小政区。元末分省的出现证明，幅员过大的行省是不利于中央集权统治的，因而明代就对这点进行了适当的改革。

除了大而无当以外，元代行省还有另一个毛病，就是各省之间幅员悬殊过大，从地域上来看已是如此。如元初福建行省与今福建省相当，而陕西四川行省一度却括有陕、甘、川、宁四省及内蒙古西部之地。若就各省所辖行政单位和户口而言，则更是“偏枯”：如辽阳行省名义上的面积几乎有半个欧洲那样大，但其户口不过等于南方行省中的一个上等路而已。当时人就对这种极不平衡的状态表示忧虑，以为行省之间“偏枯如此，难为永制”。

这种现象是各地区之间经济发展极度不平衡所致。北方草原、沙漠、森林地带，人民从事游牧采集狩猎的生产方式，地广人稀；中原和南方是劳动密集型的农耕地区，人口密集。只要各地区一律建立行省，则无法避免“偏枯”现象，所以岭北行省只辖一路，完全失去建省的意义。后来的清代同样是以少数民族统治多数民族，也建立起一个幅员辽阔的大帝国，但采用的政区建制就有所改变，在汉族为主地区建立18省，而在少数民族地区建立特殊的边区制度，克服了元代行省之间极端悬殊的状态。

元代历时不长，就为明王朝所取代。行中书省被改称为布政使司，但习惯上仍称为省。明代的省幅员比元代小得多，在相当于元代九省的疆域中，划分成15省，即两京13布政使司。元代的一些行省被一分为二或三，如中书省被分为京师及山东、山西三省，江浙行省析置为浙江、福建两省。又有一些行省各割一部分地成立新省，如割湖广、云南、四川各一部分而置贵州省。

明代各省之间幅员比较均衡，但南北二京都划得比较大。尤其南京是以明初首都应天府和朱元璋的老家凤阳府为中心划出，包括今江苏、安徽全部和浙江北部在内，领有16府和四直隶州之地。后来因浙江相形之下幅员太小，才把嘉兴、湖州两府割隶浙江。除两京外，幅员较大的省还有陕西、湖广等省，于是到了清朝，又有一些省的幅员再度被缩小。

清朝兴起以后，几乎全盘继承明代原有的整套行政区划体制，仅只在层级上稍有简化，在幅员方面稍有缩减而已。历史上的改朝换代，几乎都要对行政区划有所变动，唯独清承明制，几乎无所改革，最为特别。清代缩减幅员的措施只是把南京、湖广、陕西三省各一分为二，其他12省基本不动。

18省的区划从康熙年间一直维持到光绪时期，长达200年而无所更张，是我国历史上稳定时间最长的高层政区体系。由于延续时间长，而形成所谓中国“本部十八省”的概念。虽然清末已增置台湾省、新疆省和东北三省，但辛亥革命时，在武昌首举的义旗上，竟还是象征18省的18星旗。当然以18省来代表整个中国是不确切的，但长期延续的政区在人们心理上造成的深刻影响由此可见一斑。清代18省的幅员与今天相应各省幅员差别不大，除分置台湾、海南、宁夏三省区及京、津、沪、渝四直辖市外，未有根本性的变化。

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注释：

①一州约管十郡，郡称“千里之郡”，故州为“万里之州”。

第五节　政区幅员变化的特点

政区幅员的变化问题比较复杂，从历史的发展来看，其总趋势是逐渐变小。造成这一总趋势的主要因素在政治方面，在于加强中央集权的需要，或其他的政治目的。这在上面已经说到。进一步的分析表明政区幅员的变化还存在下列特征。

（1）政区幅员变化的地域差异

由于经济开发程度的差异，在同一朝代中，不同地域的同级政区，其幅员有时是相差很大的。如秦代北方的郡只相当于今天一两个地区，河东郡就略似今山西的临汾、运城两地区，而南方的郡有如今天一省或更大，九江郡起初就相当于今安徽省及江西省的大部。后来随着南方经济的加速发展，政区的设置越来越多，幅员也越变越小，相对而言，南方政区幅员的变化速率就比北方要快。这种地域方面的差异主要是经济因素造成的。

（2）不同层级政区幅员变化原因有别

在高层地区、统县政区及县级政区中，以高层政区的幅员变化较大，统县政区次之，县级政区起伏最小。前两者的变化主要受政治因素的影响，后者则多数由于经济的发展而逐渐缩小其幅员。

（3）政区幅员的缩小有一定限度

南北朝后期三级政区的幅员都迅速地缩减，尤其州郡两级政区幅员的缩减似乎无法刹住，甚至出现了双头郡县的怪现象。隋唐以后，这种现象未再重现。虽然统县政区和县级政区的幅员也在逐渐缩减，但到一定限度就停止了。例如唐代有5000万人口，大县很多，但并未一再划小。同时，一些小县很小，也并未被合并，而是与大县并存。因此对县的幅员来说，存在一个地域共同体的问题，这个共同体的内在地理环境、经济发展和文化背景方面有一定的相似性，而相对于邻县则有较明显的差异性。这也是县级政区幅员相对比较稳定的原因之一。

同样，统县政区幅员的缩小也是有限度的。以南方地区为例，今浙江境内，唐代就已设置10个半州，其中10个州的幅员历时千余年毫无变化，已成定式。这些州在自然地理方面自成一个小区，在方言方面有很大的一致性，而且探讨其沿革，每个州都是由秦汉或三国时期的一两个或两三个县所发展而来，在人文地理方面形成内部相似性很强的共同体，所以幅员一般不再缩小。

福建和江西开发比浙江要晚，在唐代，州的幅员还较大，福建分为五州，江西分为八州。唐后期和五代十国时期，闽赣地区接受了大量北方移民，经济开始走向发达，因此统县政区幅员也开始划小。至北宋初期，福建已划为八个州军（所以福建称为“八闽”），江西也分成13个州军，自此以后直到清末，统县政区的幅员未再缩小，稳定达900年之久。可见统县政区幅员的缩减不能毫无限制。

高层政区也是如此，其幅员不能无限制地减缩。历代高层政区以唐后期的方镇幅员最小，小到最小只有两三州之地。但也只能小到这个程度，再小就不成其为高层政区了。而且两三州的幅员已经太小，所以宋代必须改弦更张，设置幅员较大的新的高层政区——路。

第五章　犬牙相入还是山川形便——行政区域划界的原则

第一节　政区边界的概念

行政区划的第二个地理要素是边界。边界的概念也是随着行政区划的产生而出现的。西周的分封，所建立的是据点式的城邦国家。星罗棋布的封国呈点状分布，各国之间存在大块无主的土地和田野，并无明确的边界。这种情况即使在中原地带也不例外。例如，郑国在东西周之际迁到今天郑州附近，还是“斩之蓬蒿藜藿而共处之”（《左传·昭公十六年》）。郑的东邻是商代后裔的封国——宋，宋郑之间直到春秋末期，还有隙地六邑，两国都未曾占有，这时距两国初封已有整整600年之久了。

春秋中期（公元前627年），秦国派遣大军攻打郑国，中途经过晋、周（周天子直属区）二国，如入无人之境。不但晋、周不加干涉，郑国也没有得到一点信息。直到临近郑国边境，才被商人弦高发现，弦高急中生智，赶忙以犒军的名义稳住秦军，并派人回国通知，作好战备，才避免了遭到突然袭击的厄运。这个故事今天读来，令人感到奇怪，但在当时，列国之间存在大量隙地却是很正常的现象。

本来在氏族社会里，只有部落居住地人口较为集中，在居住地周围先是一片广大的狩猎地带，其次是把这个部落同其他部落隔离开来的防护林带。这种隔离地带在后代仍有其残留的形式，商代都邑之外的郊、牧、野就是各种分带的名称。《尚书·牧誓》说：“王朝至于商郊牧野。”这里的商就是指商的都邑，邑外是郊，郊外是牧，牧外是野，周代列国内部也有类似的情形，国外是郊，郊外是野，郊就是国与野的接触带。根据居住地的不同，而有国人和野人的区别。直到地缘关系确立起来，国野的界限泯灭，也就转入郡与郡、县与县的边界，这时隔离带就渐渐消失了，但现在称城外为郊外、野外依然是沿袭旧称呼而来。

在秦汉时期，匈奴与秦汉之间也有空地，称为“瓯脱”。周代的隙地和秦汉的瓯脱对双方政权来讲就是边区，就是缓冲地带。春秋以后，在经济逐渐发展，边区日益开发，人口不断增多的情况下，双方敌对倾向加强，以至出现战争，争夺隙地。在战争中，各国的攻防还只着重在险要的关隘，并无派兵戍边之举，甚至连关隘也只是战时才有人驻守，平时弃之不理。春秋后期，战争越来越频繁，规模越来越大，渐渐才有陈兵守境之势。《春秋·公羊传》记载昭公元年（公元前541年）时候，“叔弓帅师疆郓田。疆田者何？与莒为境也。”争界的事也出现了。《史记·楚世家》就记载了吴边邑卑梁与楚边邑钟离小童争桑而引起两国大动干戈的事。

战国时期，边境概念已完全形成，城邦国家已转化为领土国家。苏秦对齐宣王说：“且夫韩、魏之所以重畏秦者，为与秦接境壤界也……韩魏战而胜秦，则兵半折，四境不守。”（《史记·苏秦列传》）《史记·河渠书》说齐赵之间“以大河为境”。当时，各国之间攻城略地，目的就是扩大自己的疆域，边界概念自然十分明确。

与列国之间边界概念形成同步，郡、县之间也一样有边界产生。郡既建在边地，与他国相接，则分段来看，国界也包含着郡界，更小的分段就是县界。如上引吴楚两国边界就是在吴边邑卑梁和楚边邑钟离之间。在列国内部，由于生产日进，土地日辟，城邑与城邑之间的空地也随之消失，郡与郡之间，县与县之间也有了明确的边界。例如秦孝公时商鞅变法，集小乡聚为县，这些小乡聚的数量、位置都是明确的，其外围界限也就自然确定了。这是战国时候的事。比秦国先进的晋国，还在春秋后期就已有明确划县之举了。《左传》昭公二十八年（公元前514年）载：“秋，分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。”失势贵族之领地被分为明确的县，其边界也就跃然纸上了。

边界的概念越到后来越是明确。到汉代，连田畴阡陌都要画到地图上，以作为划界的依据。凿壁偷光故事的主角，鼎鼎大名的匡衡就被封在僮县（今安徽泗县东北）安乐乡。在那里，起先有一条边界错划在闽陌，结果他多收了租谷，被人告发，后来再依地图作了纠正。当然像这种情况是发生在人口密集，生产发达的地区。如果是在未开发地区，郡、县的边界还是不那么清楚的。例如，在两汉时期，整个福建地区只在闽江口设立过一个冶县（即今福州市的前身），这个县在西汉时离最近的邻县少说也在500公里以上，显然它和邻县之间是不会有明确的边界的。

但是从总的方面来说，应该说随着郡县制的萌芽，边界概念就逐渐产生了，而且到了战国时期，边界概念已经十分明确。这时就产生了如何划界的问题。在七国争雄的时候，这个问题还不突出，因为战争频繁，国界经常变动，疆域时伸时缩，通常国与国之间，郡县与郡县之间，就直观地以山川为界。而且当时郡县制正在形成，也来不及设计完善的划界原则，待到秦始皇统一全国的时候，如何划定行政区域界线的问题就提到议事日程上来了。

政区本来就是为着中央集权制国家行政管理的需要而设置，其划界当然要以对集权统治有利为原则，但在另一方面，农业经济的发展又是维持封建政权的基础，政区边界的划定也要注意使政区与地理环境相一致。在这两种思想指导下，就出现了犬牙相入和山川形便两条相互对立的划界原则。

在中国历史上，这两条原则是同时并用的，但越到后来，犬牙相入的原则越占上风，这一点反映了中央对地方控制愈来愈紧，中央集权程度愈来愈加强的客观事实。

第二节　山川形便原则的运用

山川形便的意思就是以天然山川作为行政区划的边界，使行政区划与自然地理区划相一致。

山川形便的原则是最自然最直观的原则，所谓“州郡有时而更，山川千古不易”，正是表明了山川对于政区的重要标志作用。尤其在高山大川两边的地域，往往具有不同的地貌、气候和土壤，形成不同类型的农业区，也形成不同的风俗习惯。古人早已注意到这个问题。《礼记·王制》中说：“广谷大川异制，民生其间者异俗。”因此，采用山川形便的原则意味着政区的划分是在物质文化与精神文化同一化的基础上进行的。

高山大川除了造成地域上的差异外，在交通工具不发达的古代，又成为文化传播的天然障碍，因此以山川为界来划分政区是世界各文明古国的通行原则。只有在近代形成的移民国家，如美国、加拿大和澳大利亚，才不顾山川之隔而以经纬度作为划分州界、县界的依据，使得大部分州县界都是横平竖直的几何线条。但即使如此，以山川为界的原则依然没有完全丢弃，美国东部13州的界限就是明证。

在我国，山川形便的原则是与边界概念的形成同时出现的。春秋战国时期，列国之间的边界已以山川作为标志。《左传》记载了这么一个故事：春秋中期，晋国大夫赵穿杀晋灵公，