规定的成例行事，因此，由历代皇帝设立的衙署即使在时移世易和需要改组
时，仍然被保持了下来。在这种情况下，旧的官署原封不动，而新的又单独
成立。例如清政府以四至六名内阁大学士配备的内阁作为它的中央行政机
构。在1729至1730年征讨蒙古人期间，雍正帝在他办公的宫廷附近设置军
机处，以便让军机大臣（他们是从大学士和六部尚书中遴选出来的清帝的心
腹大臣）在那里讨论军事机密。这样，军机处开始是一个临时机构，它的所
有官员都是兼职的，没有专任官员。然而在战役结束之后，雍正帝并未取消
这个机构，他继续与军机大臣商讨国家大事。雍正之后的皇帝都沿袭这种做
法。这样，自设置军机处之后，内阁大部分职能都由它接办，使内阁几乎可
有可无，但内阁并未取消。的确，自从秦统一中国以来，尽管在历史过程中
王朝兴衰不已，但每个朝代都自称是前朝的继承者，即使是在以武力征服前
朝的情况下也是如此。这样，秦代的官僚结构就被一朝一朝地、稍事更张地
继承下来，一直传到清代。简言之，中国的官僚机构从公元前三世纪，或至
少从公元七世纪初直到二十世纪，基本上没有变动。证据之一就是很多官署
名称都是从古代沿袭下来的。
甚至更严重的一个缺点就是官员的职责不清。在很多情况下这是由于在
一个官署不止任命一位主管大臣所造成。在内阁，有四至六员内阁大学士，
军机大臣的人数在四至八名之间，而六部每部都有两个尚书。总理衙门是应
西方国家的要求而在1861年设置的，总理大臣的人数不定，多达十员，在
1894至1898年期间甚至更多。当一个官署里有那么多主管要员时，他们之
中就谁也不愿意负责了。不言而喻，每个人都力图把责任推给别人。在历史
上，中国政府历来在许多官署中任命两个以上的主管大臣，这样做无疑是为
了防止大臣因专权而威胁帝权。出于同样目的，清朝的总督和巡抚也以此种
方式互相牵制，使之互相约束而不致让地方权力集中到一个官员手里。
1901年清政府开始改革时，它企图纠正这些积弊。首先，决定简化各官
署的公文形式，取消书吏。捐纳制被废除，不过这种作法仍以不同的形式继
① ② ③
续出现。河东河道总督和通政使司 的职位被取消。詹事府被并入翰林院。
① 这个官员负责河南省黄河堤坝的保护工作。但是这项工作可以由该省的巡抚来照管。
② 这个官职始于明代，其职责是审查奏议，然后再呈送皇帝。但是它引起很多批评，到清朝期间，它成了
… Page 314…
④
云南、湖北和广东的巡抚建制都被撤销。这些都是不必要的衙署。
在撤销某些有名无实的衙门的同时，政府又创设了一些新的官署。首先
是改组总理衙门后建立起来的外务部；总理衙门则是在1861年作为军机处
的一个机构勉强成立起来的。因此它开始时只是一临时的官署，官署内有多
达十人以上的兼任大臣。因为总理衙门的地位是非正式的，西方国家感到与
它谈判时有些不方便，因此在清朝于义和团事件中战败之后，就要求改组总
理衙门。这时外务部就成了一个常设的正式机构，内设一名大臣和两名副大
臣。这便开始瓦解了自隋唐沿袭下来的传统的六部建置。新的外务部成了第
七部，而且比其他六部的品级要高——这确实是个巨大的变化。
不久又进行了一次改革，即在1903年由政府设立了商部。在传统的中
国，积极提高人民的福利使之生活比较充裕，并不是统治者的正业，所以政
府往往并不为促进农业、工业和商业而操心。但是，此时大家承认富国是为
了强兵，而富国就需要促进农、工、商业。
1905年，设立了巡警部和学部（前面已谈过）。此举是企图建立西方式
的警察制度，并在1906年决定从绿营中招募警察。巡警部后改成民政部。①
在1906年宣布准备实行宪政的方案后不久，对政治制度根据下列原则
开始了进一步的改革。首先是行政、立法、司法三权分立。然而当时还没有
立法机关，所以只对行政和司法机关进行改革。其次，精简冗员，明确官员
②
的责任。结果，下列改革措施得以实现。
③ ④
（1）合并职能重复的官署。太常寺、光禄寺 和鸿胪寺⑤都被并入礼
①
部；旧兵部、练兵处和太仆寺合并成为陆军部；户部和财政处被改组为度
支部。练兵处和财政处的设立原来是为了集中军事和财政的管理。自古以
来，管理军事的官署一直是兵部，管理财政的官署则是户部，但它们现在已
成为不必要的了。它们并未被废除，不过把财政处与户部合并，练兵处与兵
部合并，这在中国都是前所未有的措施，虽然对一个局外人来说，它似乎是
势在必行的事。
（2）增加了一些中央管理机构。邮传部建立了，刑部被改组成法部，
②
它的职能则限于管理司法事项。这样，中央政府的部就变成了十一个。自
一个有名无实的官职。
③ 这个衙门负责与皇太子有关的事项。由于清代后期的皇帝并不指定皇太子，詹事府便形同虚设。
④ 这些巡抚的衙门与总督的衙门都设在同一城市中。
① 《大清德宗实录》，卷564 第11—13 页。
② 《东华续录·光绪朝》，卷202 第12—14 页。
③ 负责祭祀皇家陵墓的官署。
④ 负责宫廷举行的宴会事项的官署。
① 负责繁殖和训练军马。
② 这点在前页注①引的诏书中已提到。
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隋唐以来，中央政府机构就是吏、户、礼、兵、刑、工六部。1901年增加了
外务部，后来又增加了商部、巡警部和学部，而旧式的六部则仍予保留。但
是，1906年改革的结果，只有吏部和礼部保持它们的旧有名称。传统的六部
建置已经不复存在了。
（3）各部都建立单一的领导。这是一个非常重要的步骤。在此以前，
清朝给各部都任命两位尚书，一般是满、汉各一人。此法是使满人与汉人互
相制约，但也趋向于使大臣们不负责任。双头领导的废除明确了责任。同时
这也意味着满、汉族之间不同待遇现象行将结束。出于同样精神，为了尽可
能地避免兼职，废除了各部大臣兼任军机大臣的做法。③
（4）在各部以外单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院的权力
④
是与纯粹作为行政机构的法部明确地分开的。从前，法庭和司法行政机构
并不分开。审计院独立于各部之外，因为它负责审计它们的帐目。虽然已经
决定暂不涉及立法机构的事项，但深切感到有征求民意的必要，因此，在将
来召开国会之前，计划把资政院试作立法机关。（资政院的情况将在下面叙
述。）
政府企图包括在行政改革之中的两项主要变革未能实现。一个就是改革
省的官僚政治，另一个就是建立责任内阁。总的来说，在清朝的地方官僚政
治中，有许多含糊不清之处。例如，外省督抚与中央政府之间的关系和总督
与巡抚之间的关系，都不十分明确。可能是清政府宁愿不去明确这些关系。
但无论如何，自从太平军运动以来，总督与巡抚的权力增加了。在军事上或
财政上，他们都不受中央政府的严密控制。清朝改革的一个目的就是削弱他
们的权力，办法是把他们置于中央政府各部处之下，而不是使他们成为与各
①
部处平行而能向皇帝直接上奏的皇帝直属官员。 这样就可以建立起一个一
元化的政体，各省就被置于各部之下，而不是与各部同在皇帝之下：这是行
政机构的一项十分重要的改革。当然，各省高级官员是反对这种变动的。
成立责任内阁制的要求是当时的一个改革原则——即明确责任——的
自然后果。然而，这会导致撤销军机处、内阁和政务处。反对采取责任内阁
制的理由是：总的行政管理应由若干官员分担，否则，个人就会专权，从而
可能侵犯帝权。这种观点获胜了，有关中央行政机构的改革因此没有进行。
②
这样，削弱督抚权力和采取责任内阁制这两项改革 都未实现 （在改革
活动中，政府原来把这两者都放在最优先的地位）。1907年，对省一级的行
政制度进行了改革，但是督抚的权力并未削弱，也没有真正进行实质性的改
③ 参看前页注①和注②。
④ 参看前页注②。
① 《大清德宗实录》，卷574 第6 — 7 页；《东方杂志》，第4 年第8 期 （1907 年）“内务”第401—424
页。
② 《东方杂志》，第5 年第1 期 （1908 年）第10—13 页。
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革，它仅仅以改变一下地方行政官署的名称而告终。仅有的一件重要的改革
也许就是在省的各级建立了审判厅，这是打算按照中央政府的大理院的模式
设立的独立地方司法机关。①
另一个重要事件是在外国人称为满洲的东三省进行行政改革。由于这是
清朝祖先的发祥地，原来在那里建立过特殊的制度。现在实行了改革，满洲
的行政就与中国的其他部分一模一样了。盛京将军被取消了；代之以 1907
年设置的东三省总督，并任命了吉林、奉天和黑龙江三省的巡抚。②
虽然清政府不能削弱督抚等高官的地方权力，却成功地增加了中央政府
中满洲官员的权力。在只任命一位大臣领导政府的每个部之后，在十三个高
级官员 （即军机大臣和各部大臣）之中，有七个满人，五个汉人和一个蒙古
旗人。这个蒙古旗人当然是蒙古族，但是他是属于满人阵营的。因此中央政
府改革的结果是在最高级官员中，满人与汉人的比率为八比五。而与以前满
人和汉人人数相等的安排相比，清政府在取消种族区别待遇的公平原则下，
巧妙地把对中央政府的控制进一步置于满人的手里。
另一个改革的基本原则是尽量减少兼职。根据这种政策，袁世凯辞去他
的一切兼职，所以他的权力大大地被削弱了。上面已经谈到，政府提升两个
集大部分地方权力于一身的汉人总督张之洞和袁世凯为军机大臣，这样就剥
夺了他们在地方上的权力。因此，尽管各省的行政没有进行改革，中央政府
的满人官员的权力却大大地增强了；相比之下，汉人地方官员的权力却被削
减了很多。
从1908至1911年的宣统时期，这种趋势甚至更加强烈。首先，在1909
年1月，袁世凯被迫以足疾为由到河南退隐。九个月之后，张之洞死去。这
样，两位难对付的汉族高级官员就不能妨碍摄政的醇亲王行事了。被这种情
况所鼓励，他让他的两个兄弟掌握陆军和海军，最后在1911年5月，他应
汉人提出建立责任内阁的要求，终于组织了一个责任内阁。它对皇帝负责。
与此同时，旧内阁、军机处和政务处都被撤销。责任内阁由一个总理大臣和
两个副大臣，以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商
①
部、邮传部、理藩院和外务部各部大臣组成，总数为十三个成员。 在这十
三员被任命的内阁大臣之中，八名是满人，汉人只有四人；八名满人中，有
五人是皇室宗族。醇亲王在为皇室宗人取得军权以后，这时又要全面控制行
政了。但这种事实也说明，在这时候，摄政王确实感到除他自己的宗人外，
甚至连满洲官员都不能信任了。任命这一内阁是清廷在行将崩溃时的最后一
个孤注一掷的行动。在这个皇族为中心的内阁组成后不到一年，武昌就发动
① 参看第453 页注①。
② 参看赵中孚：《清末东三省改制的背景》，载《中央研究院近代史研究所集刊》，第5 期（1976 年6 月）
第313—335 页；参看罗伯特·李《清代历史上的满洲边疆》，第七章。
① 《大清宣统实录》，卷52 第18—23 页。
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了革命，其后又不到一年，清政府垮了台。在此以前，朝廷曾经利用改革方
案，使它一直下降的权力不断地集中。
准备立宪的日程与“宪法大纲”
当清政府宣布它要采取宪政的政策决定时，极力主张更加激进的一批批
评论家开始要求政府立即实现这项目标，不久他们迫使政府以这种或那种方
式去答复他们的要求。1908年8月，政府因此宣布它准备实行宪政的计划，
声明在第九年 （即1916年）将颁布宪法，并将第一次选举国会，国会将于
1917年召开。①
②
与此同时，政府发布了“宪法大纲”，大纲�