，必须注意到历史上种种实际制度之措施。而讲中国经济制度，却又该注意此项制度
之所由演变完成的一种历史真相。所以我讲汉武帝时代的盐铁政策，却远远从古代井
田制度与山泽禁地在法理上所有权之区分，制讲到少府与大司农的税收之分配于政府
与皇室之由来，而由此再引伸出盐铁官卖来。这并不专是一个思想与理论的问题，而
实际上则有极占重要的历史传统之现实情况来决定。为了这一问题，在当时也争辩得
很久，到汉昭帝时还有一番热烈的讨论，全国各地民众代表和政府的财政主管大臣在
特别召集的会议席上往返辩论，互相诘难。有当时一位民众代表事后留下一份记录，
就是有名的盐铁论。当然民间主张开放，政府主张国营。而当时实际上的利弊得失，
则非熟究当时人的意见，是无法悬揣的。我们此刻要讨论历史制度，全该注意当时的
历史传统与当时人的历史意见，作为主要之参考。不该把我们的时代意见来抹杀当时
的历史意见，这才是正办呀！
我们概括上述汉代的经济政策，对工商业是近于主张如近人所谓的节制资本的一
面，而在对农民田租方面，则也已做到了轻 姹「常 但并未能平均地权。在汉武帝时
，董仲舒曾主张限田政策，纵不能将全国田亩平均分派，也须有一最高限度，使每一
地主不能超过若干亩之限制，惜乎连这个政策也并未能推行。于是王莽起来，就激起
了一项大改革，把一切 亩尽归国有，称为皇田，重行分配。当时的意想，实在要恢
复封建之井田制，而结果则引生一次大变乱。王莽失败了，从此中国历史上的土地制
度也不再有彻底的改革了。
五、汉代制度检讨
让我们简要指出一些汉代制度之缺点。首先在经济方面，土地问题没有解决，形
成兼并，富者田连阡陌，穷者无立锥之地，使政府的减轻租税政策，全失功效。至王
莽把土地收归国有，此事又激起社会多数人的反对，结果失败了。但王莽的废止奴隶
政策，却继续为东汉政府所承袭。东汉时代也屡有废奴的诏令，但只要社会经济情形
不便，此项诏令是不会有实效的。其次说到军队制度，中国地大人众，虽说分区训练
各别的兵种，但每年一个月的操练是不够的。中央南北卫，像是常备军，实际上，时
期也只一年，数额也仅有七八万人。结果全国皆兵，并不够用。遇到打仗，各地调遣
，如会稽吴楚，远赴渔阳上谷，也不方便。所以全国皆兵制，，在中国论，一则军队
数量太多，二则训练太简略，调动不方便，结果全国皆兵，弄得有名无实，一旦起了
问题，还是解决不了。再次讲到政府组织，上面说过，皇权相权是分开的，皇室和政
府也是分开的，这话固不错。但中国一向似乎看重的不成文法，往往遇到最大关节，
反而没有严格明白的规定。这也可以说是长处，因为可以随宜应变，有伸缩余地。但
也有坏处，碰着一个能干有雄心的皇帝，矜才使气，好大喜功，常常要侵夺宰相的相
权。并不像现代的西方国家，皇帝私人，无论怎样好，宪法上规定它不能过问首相的
事。汉武帝雄才大略，宰相便退处无权。外朝九卿，直接向内廷听受指令。这样一来
，皇帝的私人秘书尚书的权就大了。汉武帝临死时，他的太子已先死，他要把皇位传
给小儿子昭帝，他却先把昭帝的母亲处死。他知道小皇帝年幼，母后在内管事不好，
但皇室总还需要人管理。以前皇室也得由宰相管，但汉武帝连宰相的事都由他管了，
宰相哪里能预闻到宫内事。于是武帝临死，派一个霍光做大司马大将军辅政。这是皇
宫里的代表人，霍光是皇家亲戚，有资格来代表皇家。但照理，宰相早就是皇宫里的
代表人，他该就是副皇帝，现在皇帝不把宰相做皇室代表人，而在皇宫里另设一个大
司马大将军来专帮皇帝的忙，如是就变成外面有宰相，内面有大司马大将军，皇宫和
朝廷就易发生冲突。当时一称外廷，一称内朝。大司法大将军霍光辅政，他是内朝领
袖，外廷则仍有宰相统治。后来昭帝死，立昌邑王做皇帝，没有几天，又把他废了，
另立汉宣帝。当废立时，霍光代表皇室，召集九卿开会。有人说：该请宰相参加。霍
光说，这是皇帝家事，用不着丞相政府领袖参加，我们只议定请示皇太后就完了。霍
光的一番话，初看好像也有他的理由。他把皇位继承当作皇室私事，皇室事不必要政
府领袖来预闻。他不知道皇室之存在，由于有皇帝，而皇帝之存在，由于有政府。所
以皇位继承是政府事，并非皇室事。这并不是我们用现代观念来强说历史，在当时历
史情实早本如是。所以在高后四年，曾有一诏书，说皇帝疾久不已，不可属天下，命
群臣公议替代的新皇帝。吕后尽专权横肆，并没有说理皇帝不要问朝廷。霍光以后，
元平元年，昭帝崩，也诏群臣议所立。可见皇帝世袭，是政府法理规定。若遇皇帝无
嗣，及其他变化，仍该按照政府意见公议决定。但这也是一种不成文法，所以霍光得
以上下其手。而且霍光纵说政府领袖不必预闻皇帝事，而他仍要召集其他政府大僚来
公议所立，可见霍光也是情有所怯，并不敢全违背当时习惯。再就另一点说，原先尚
书只是皇帝的内廷秘书，而内廷诸职，又隶属于御史中丞，现在皇室又另有一个代表
人，霍光以大司马大将军辅政名义来掌领皇帝的秘书处，他不让外面宰相知道皇室事
，他却代表皇室来过问政府事，如是则皇室超越在政府之上，那岂不是要出大毛病？
所以后来汉宣帝想把霍氏权柄削减，便恢复旧制，仍有御史中丞来管领尚书，如是便
由御史中丞透过御史大夫，而达到宰相，内廷与外朝声气又通，大司马大将军便没有
权重了。霍家也就垮台了。就此一节，可见汉代制度，在皇帝与宰相，皇室与政府之
间，确是有一番斟酌的。虽没有硬性规定皇帝绝对不许预闻政治的一句话，这也并不
是大失错。而且若要皇帝决不预闻政府事，那宰相的任命便成问题。就当是历史情实
，既不能有民选皇帝，也便一时不能有代表民意的国会来监督政府。这是历史条件所
限，并非一两个皇帝私意要如此的。于是皇室与政府，皇帝与宰相之间，遂不免发生
许多的微妙关系。汉武帝自己是雄才大略，他自己揽权，尚不甚要紧，他死了，他须
替他后代小皇帝着想，于是来一位大司马大将军辅政，便出来问题了。汉宣帝以下，
霍氏虽败，结果还是大司马大将军外戚辅政，还是内廷权重，外朝权轻，于是有王莽
代汉而兴。王莽便是由大司马大将军而掌握大权的。到东汉光武帝，惩于前失，因怕
大权旁落，自亲庶务，于是尚书地位日渐加重。而外朝的宰相，却分成三个部门。本
来三公是宰相、太尉、御史大夫，而实际宰相是全国之首领。后来因有大司马大将军
横插进来，所以又把此三公变成大司徒、大司马、大司空三职分别，一个公管领三个
卿。在西汉时，本想把此改革来调和大司马与宰相之冲突的，然而这样一来，大司空
完全变成外朝官，大司马却依然代表皇室。从前御史大夫管得到宫廷，现在大司空管
不到宫廷。不仅丞相改大司徒是失职，御史大夫改大司空也是失职，权重依然在大司
马手里。这还是皇家和政府权限划分不清之故。中国此下政府里的所谓御史台，便是
循此趋势，由皇宫渐渐退回到政府的。东汉初年，光武帝的私意，则索性把政权全操
在自己手里，三公只是名位崇高而已，实权则在尚书。换言之，则是由皇帝来总其成
。所以后代中国人批评光武帝有事无政，这是以往的历史意见。汉光武自身是一好皇
帝，明帝，章帝都好，然而只是人事好，没有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得
好。皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度，这是东汉政治制度上的一个大问
题。也是将来中国政治制度史上一个大问题。
选举在汉代，也发生了问题。照汉代原来的制度，在汉武帝时，只叫地方长官每
年要选举些孝子廉吏，这已经讲过了。但后来孝廉充斥仕途，别的进仕之路都为阻塞
了，于是大家都争要当孝廉。本来所谓孝廉，一种是孝子，另一种是廉吏，后来规定
每郡满二十万户口的只能举一个，如是则孝廉不分，进城一个参政入仕的资格而已。
后来又因请托舞弊，逼得朝廷于察举孝廉后再加上一番考试，如是则全失却原来察举
孝廉之用意。但中国政权，却因此开放给全国各地了。从此以后，无论选举或考试，
都是分区定额的。经济文化落后的地区和经济文化进步的地区，都一样照人口比例来
考选。因此中央政府里，永远有全国各地域人民之参加，不致偏荣偏枯。因此中国政
府，始终是代表着全国性的，全国人民都有跑进政府的希望。而且实际上，也是全国
各地永远都有人跑进中央政府的。又汉制郡县长官，例须避用本郡本县人，如是则中
央政府既是绝对的代表全国性的，而地方政府却又竭力避免其陷于地方性。这样才开
始大一统的局面，永远维持。而全国各地方声教相通，风气相移，却可使各地文化经
济水准，永远走向融和，走向平均，不致隔绝，不致分离。这一制度，自汉代起直至
清代始终沿用。这是中国传统政治制度里一最应着眼之点。惟今所欲讨论者，则为汉
代之选举制，是否合于近代所谓之民权思想。第一，汉代察举，其权在地方长官，不
在地方民众。长官贤良的固须采访民间舆情，选拔真才。但长官营私舞弊的，却可不
顾地方民意，推选私人。二则选举了送到中央，如何分发，则悉听中央命令。后来并
于选来的人，又加以一番考试。这样则岂不是汉代的选举权实际便完全操之在上不在
下吗？而且汉代选举，就大体言，最先必进学校读书，才获补吏。补吏以后，才获察
举。这由教育而行政实习，由行政实习而选举，再由选举而考试，由考试而任用之几
个阶段，骤看极合情理，切实施行，像不会出大毛病。然而依然有毛病存在。因古代
社会，读书机会就不易得。第一是书本不易得，古代书籍都用竹帛书写，很少纸张，
更无印刷。印刷术对人类文化传播与演进之大贡献，应该远胜于近代新发明之原子弹
。这是世界人类以最伟大的发明，这项发明虽始于中国，但也要到唐宋才开始有印刷
。古代书本必得传抄，一片竹简只能写二十来字。抄一本书，费就大了。帛是丝织品
，其贵更可知。而且要抄一本书，必得不远千里寻师访求。因此读书求学，便有着绝
大限制。但若你生来便在一个读书家庭中，那一切困难，便都易解决了。因此当时虽
非封建社会，爵位不世袭，而书本却可世袭。虽不是世代簪缨，却是世代经学。世代
经学，便可世代跑进政治圈子，便无异一封建传袭的贵族了。那时的政治制度，虽不
许社会大贫大富，让工商业走上资本主义化。但学问与书本，却变成了一种变相的资
本。所以说黄金满赢，不如遗子一经。这便是一本书的资本价值，胜过了一箩黄金的
资本价值了。因此当时一个读书家庭，很容易变成一个做官家庭，而同时便是有钱有
势的家庭。当时有所谓家世二千石的。只要家庭里有一个做到二千石的官，他当一郡
太守，便可有权察举。他若连做了几郡的太守，他便是足迹遍天下，各地方经他察举
的，便是他的门生故吏，将来在政治上得意，至少对他原来的举主，要报些私恩，若
有人来到他的郡里做太守，必然也会察举他的后人。因此察举过人的子孙，便有易于
被人察举之可能了。上面说过，汉代选举，是分郡限额的，每郡只有几个额，于是却
永远落在几个家庭里。如是则每一郡必有几个像样的家庭，这便造成了将来之所谓世
族门第，也便是世族门第必然带有郡望之来历了。当时的大门第，依然平均分配在全
国各地，大概是每郡都有几家有声望的，我无以名之，名之曰门第的社会。这并非封
建社会，也并非资本主义的社会，但一样有不平等。虽非封建贵族，而有书生贵族。
虽非工商业资本，而有书籍资本。国家的政治制度，虽没有对那些家庭许下世袭特权
，但他们因有家庭凭借，无异于有世袭的特权了。中国魏晋以下门第社会之起因，最
主要的自然要追溯到汉代之察举制度。但就汉代察举制度之原始用意言，实在不好算
是一种坏制度。但日子久了，那制度就变坏了。这不只是汉代选举制度如是，我们可
以说，古今中外一切制度，都必如是。否则一项好制度，若能永远好下去，便将使政
治窒息，再不需后代人来努力政治了。惟其一切制度都不会永久好下去，才使我们在
政治上要继续努力，永久改进。制度也只是历史事项中之一目，人类整部历史便没有
百年不变的，哪能有一项制度经过一两百年还算得是好制度呢？
让我们在来看汉代的制度，他们将政府和皇室划分，将宰相和皇帝并列，这不好
说全出帝王私心，也不能怪他们安排得未尽妥帖。当知任何一制度，也决不会尽善尽
美，更无罅隙的。当至少他们懂得皇权之外有相权，至少已懂得皇室之外有政府了。
再说到选举制度，至少他们已懂得政府用人该有一客观标准，不能全凭在上者之私心
好恶。至少他们已懂得该项标准，不该是血统的亲疏，不该是势力的大小。亲的贵的
强的富的，都不够此项标准，而采取一项以教育与知识与行政实习之成绩，来定取舍
进退之标准，而又懂得平均分配到全国各地区，这也不能不说是在当时已算合理化，
已算开明与进步的了。至于经济政策，一面主张轻 姹「常 宽假平民，一面主张裁抑
富厚，导致平等，这也不算得黑暗，不算得无�