11月10日，辽宁省伪政权正式组成，以袁金铠为伪省长，并从11月20日起，将辽宁省改为奉天省。后来，关东军认为袁金铠这个傀儡效命不力， 12月13日决定用事变后被软禁的前省政府主席臧式毅出任伪省长。12月15日，伪奉天省政府成立，臧式毅就任伪省长，袁金铠的“辽宁省地方维持委员会”解散。16日，臧式毅通电声称，不承认在锦州设立的张学良政府。臧式毅就任后，任命原维持会顾问金井章次为省政府首席顾问兼交通委员会顾问，大雄峰会骨干分子中野琥逸为奉天市首席顾问；其它重要部门也均有日本顾问。至此，在辽宁总算拼凑成了脱离中国而在日人控制下的“新政权”。
张景惠在哈尔滨拼凑治安维持会。当时的哈尔滨和中东铁路附属地属于东三省特别区管辖。“东省特别区”长官张景惠和日本人早有勾结。“九·一八”事变时，张景惠正在沈阳。9月22日，板垣秘密策动他返回哈尔滨宣布“自治”。9月27日，张景惠宣布组织“东省特别区治安维持会”，自任会长。9月30日，又以“维持地方治安”为名，招募2000余人的“特区警备队”，枪支弹药均由日军秘密提供。由于哈尔滨周围驻有抗日武装，哈市人民抗日热情高涨，所以直到1932年初，张景惠才发表“独立宣言”，公开叛国。
另外，在日本人的积极策动下，吉林洮辽镇守使张海鹏于1931年10月1日宣布“独立”，自任伪边境保安司令。同月16日，辽宁东边道镇守使于芷山，发表“独立”宣言，公开降日，成立伪“东边道自治保安司令部”，自任总司令。
黑龙江的伪政权是在马占山决定投敌后建立的。
1931年11月19日，日军占领齐齐哈尔后，马占山率部退至海伦，继续坚持抗日。25日，日军扶植劣绅、前黑龙江省府委员赵仲仁等，在齐齐哈尔成立“地方维持会”，同时决定由张景惠出任伪黑龙江省主席。张景惠见马占山未降，迟迟不敢就任。30日，日军第2师师长多门二郎曾致函马占山诱降，马未予置理。但马占山常与赵仲仁及哈尔滨义祥火磨经理韩云阶（后为黑伪省长）等来往。这两个汉奸常到哈见张景惠和日本人，密谋将马占山出卖，实际上他们已成为马占山的入幕之宾。
12月6日，本庄繁派板垣一行5人到海伦诱降。马占山于7日晚会见板垣。板垣以不反抗日军为条件，诱使马占山就任黑龙江军政帮办或警备司令之职，而把黑龙江省主席职务让给张景惠，遭到马占山的拒绝。此后，板垣极力催促张景惠出面，从事诱降活动。马占山允许张景惠到黑省政府主持政务。但不许有日人干预，且马部军费仍由省府照拨。
1932年1月1日，张景惠在板垣的指使下，在哈尔滨发表“独立宣言”，就任黑龙江省省长。1月6日，马占山由海伦赴哈尔滨，会见张景惠和驹井德三，表示愿与张合作，张即于当日下午乘火车赴龙江。翌日，张景惠发表就任伪省长宣言。然后，委派当地绅士吉祥代理伪省长职，并组成顾问部。
当天下午，张景惠返哈尔滨。伪省府的实权，完全由日本顾问村田悫鹰等人掌握。至此，辽宁、吉林、黑龙江三省的伪政权都建立起来了。
为了把所谓“自治运动”扩展到县、市，1931年11月10日，日军指使汉好于冲汉在沈阳成立伪“自治指导部”，其任务是监督和指导各县行政，拼凑县一级政权等。
“自治指导部”受关东军参谋部指挥，实权掌握在日本顾问中野琥逸和中西敏宪手中。“自治指导部”下设总务、社会、调查、指导、监察五部和自治训练所。关于“自治指导部”的情况，曾任该机构社会部长的笠木良明，战后在东京国际军事法庭上供认：
“这个团体的主要目的是发展独立运动，给独立运动以指示和援助。这个团体的头目虽然是中国人于冲汉，此外还有几个中国人，但占全体人员的90％，并居于最负责地位的，都是日本人。”
“这个团体的活动经费，是由关东军拨给的。我们与关东军保持密切的联系，我们的一切政策和活动，都必须得到关东军的同意”。＇〔日〕朝日新闻法庭记者团：《东京审判》上卷，第345页。＇
“自治指导部”成立后，除命令各县贯彻“自治指导部”的条例和章程外，并分派日本人到各县就任自治指导委员会委员长，负责监督改组和指导各县的施政。各县傀儡政权的骨干，大多由“自治训练所”（后改为大同学院）培训出来的汉奸充任。
“自治指导部”不只是日本侵略者攫取县市一级政权的主要工具，同时还是制造伪满洲国的重要宣传机构。许多有关“满蒙独立运动”的宣传品，以及各县所谓“促进”伪满洲国建立的电文，都出自这个机构，以图盗用“民意”，蒙蔽世界公众耳目。
三、策动溥仪到东北
溥仪是清朝末代皇帝，1911年辛亥革命爆发后被迫退位。1924年11月5日，溥仪被冯玉祥的国民军赶出北京皇宫，以后逃入日本公使馆。1925年2月，溥仪被送到天津日租界居住。日本用各种方法拉拢和控制傅仪；而溥仪则“一心专作恢复满清的迷梦。”＇中央档案馆等：《日本帝国主义侵华档案资料选编——九·一八事变》，中华书局，1988年版，第366页。＇
他恰好成了日本统治东北的一个理想的傀儡人物。据日本战犯“城野宏笔供”交待：“溥仪之所以被选中”，
首先，他“同中国本部的国民党没有任何联系”；
其次，“满洲和蒙古的一些旧的阶层对于清朝还怀有传统的向往”；
第三，“一般无知的农民……对由满族的爱新觉罗家实行的王道政治似乎更加欢迎”
……溥仪具备作为傀儡的优越条件。于是便决定迎接溥仪出山。”＇中央档案馆等：《日本帝国主义侵华档案资料选编——九·一八事变》，中华书局，1988年版，第387页。＇
日本侵略者筹划建立全东北的傀儡政权，可以说是与拼凑省、县傀儡政权同时进行的。“九·一八”事变的前两个月，曾任天津日军司令部参谋的吉冈安直少校，通过回国度假的溥杰，给溥仪捎了个口信，说：“你到了天津，可以告诉令兄：现在张学良闹的很不象话，满洲在最近也许要发生点什么事情。……请宣统皇帝多多保重，他不是没有希望的！”＇爱新觉罗·溥仪：《我的前半生》，群众出版社，1981年版：第264～268页。＇
这是东北将要发生事变的信息，也是要起用溥仪的一种暗示。“九·一八”事变后，9月30日，关东军派罗振玉和日人上角利一到天津，向溥仪转达了板垣的意见，并递交了汉奸熙洽的“劝驾信”。信中请溥仪“勿失时机，立即到‘祖宗发祥地’主持大计。”这次会见是由中国驻屯军司令官香椎浩平安排在海光寺司令部进行的，香椎见溥仪“犹豫不定”，也借口“天津的治安情形不好”，希望溥仪能“动身到东北去”。＇爱新觉罗·溥仪：《我的前半生》，群众出版社，1981年版：第264～268页。＇
板垣等人更是积极活动，曾先后派川岛浪速和金梁到天津，劝诱溥仪。
10月下旬，关东军向奉天特务机关长土肥原发出训令：“不管怎样，希望利用良机，将溥仪极为秘密地转移到最安全的地区。”＇〔日〕《现代史资料11·满洲事变（续）》，美铃书房，1987年版，第351页。＇
于是土肥原奉命秘密去天津，具体策划挟持溥仪的阴谋活动。土肥原是日本陆军上校，在“九·一八”事变前约18年间居住中国，被视为陆军部内的中国通，是个善于搞阴谋诡计的两面派。“溥仪笔供”称：土肥原贤二“极力地劝我上东北主持，他表示日本决没有领土野心，一切由我自主。他说满洲是清朝故乡，我应当到满洲主持一切等等的话。……我想这是恢复满清唯一机会，我便答应了他的要求。”＇中央档案馆等：《日本帝国主义侵华档案资料选编——九·一八事变》，中华书局，1988年版，第369页。＇
土肥原急于把溥仪带到东北，除指使特务在给溥仪的果品筐里放炸弹，写恐吓信之外，又在11月8日晚制造了“天津事件”。张壁、李际春组织的汉奸便衣队2000多人，等海光寺日本军营警钟一响，都从日租界出动，分赴马场道、草厂庵、鱼市一带开枪射击。驻天津日军司令部立即下令占领了日本租界的外围线，断绝了与中国管辖市区的交通，并把溥仪居住的静园严密封锁起来。在这一片混乱中，土肥原实现了秘密将溥仪带出天津的计划。
1931年11月10日傍晚，按照计划，瞒过所有的耳目，由祁继忠把溥仪藏进一辆双座敞篷汽车的后箱里，载出了静园。吉田坐在一辆汽车上，悄悄跟在后面，顺利通过了各个路口，到了一家日本饭店——敷岛料理店。在这里他们给溥仪换上日本军装，改乘日军司令部的军车，畅行无阻地到了英祖界的一个码头，登上一只没有灯光的小汽艇。郑孝胥父子俩如约等候在里面。
另外，还有吉田忠太郎、上角利一、工藤忠、大谷猛等，在十多名日本兵的护送下，十分紧张地逃到大沽口。然后，溥仪被送上日本商船“淡路丸”，13日到达营口市的满铁码头。关东军派来的甘粕正彦，把溥仪接到汤岗子温泉疗养区的对翠阁旅馆暂住。
当时，国联正在开会，日本处境孤立，因而日本内阁不敢贸然行事。11月16日要陆军大臣电告关东军：“关于拥立溥仪之事，操之过急会徒然刺激列国，望与中央联系后处理”。＇〔日〕《现代史资料7·满洲事变》，美铃书房，1985年版，第267页。＇于是，关东军借口汤岗子附近有匪，于11月18日又把博仪转移到旅顺大和旅馆，严密封锁起来。
四、伪满洲国的建立与“日满议定书”的签订
1931年11月21日，国联大会决定组织调查团，赴中国东北调查“九·一八”事变，日本政府为了造成事实，对付调查团，决定在调查团到达之前，抢先建立伪满洲国。
（一）“建国会议”与“建国运动”
1931年12月11日，日本着槻内阁倒台。12日，政友会头子犬养毅组成新内阁后，日本政府对军部和关东军在中国东北建立傀儡政权的计划和行动，采取了完全支持和赞同的态度。12月29日，前任日本陆军大臣南次郎（时任军事参议官）被派到中国东北“视察”，回国后，向日本天皇作了“满洲近况”的报告，并提出了建立傀儡政权，实行殖民统治的一些具体办法。
1932年1月3日，日军侵占锦州后，新任日本陆军大臣荒木贞夫，立即催令板垣或石原去东京。1月4日，本庄繁急忙召集参谋长三宅，参谋板垣、石原、片仓衷以及顾问驹井、松木侠等，讨论建立伪“满蒙中央政府”的具体“设想”，把它作为关东军司令官的“指示”＇〔日〕《现代史资料7·满洲事变》。美铃书房，1985年版，第332～333页。＇，由板垣带到东京，向日本政府汇报。
根据板垣的汇报，1月6日，日本陆军省、海军省和外务省共同制定了如前所述的《中国问题处理方针纲要》。1月13日，板垣带着这份“纲要”回到沈阳，关东军更加紧了拼凑东北傀儡政权的活动。1月22日，关东军参谋长三宅主持召开了高级幕僚会议，参加者除了参谋板垣、石原、松井、竹下、和知、片仓以外，还有土肥原、花谷等，讨论了松木侠起草的所谓“新国家”最高机关的问题、“人权保护条例”、交换备忘录，决定了大纲＇〔日〕《现代史资料7·满洲事变》，美铃书房，1985年版，第356、351页。＇。
板垣在与汉奸赵欣怕多次密商后，于27日到汤岗子拟制了一个有关伪国的“建设顺序的纲要”。＇〔日〕《现代史资料7·满洲事变》，美铃书房，1985年版，第367页。＇
2月初，田中新一少校从东京来到沈阳，传达日本陆军大臣荒木贞夫关于在2月中旬以前宣布建立“新国家”为上策的指示。从2月5日到25日，关东军接连召开了10次所谓“建国幕僚会议”，加紧策划并具体制定建立伪国的方案。由于这时马占山的态度尚未明朗，决定由板垣、张景惠等加紧作诱降马占山的工作。辽宁伪省长臧式毅也派人同马占山、张景惠、熙洽等联系，提出“联省自治”方案。
2月14日，关东军参谋片仓衷在板垣的授意下，并得到司令官本庄繁和参谋长三宅光治的允许，同臧式毅就以下事项进行了磋商：
（1）马占山来到后，16日下午4时，四省长正式“访问”关东军司令官。
（2）16、17日的会议，中国方面可采取任意形式。
（3）18日发表宣言。
（4）推举马占山就任（黑龙江）省长。
（5）建立政务委员会的地点，由会议决定。
（6）本会议主要讨论的事项是：政体、国号、首府、主要职员、“新国家”成立的日期、委员的具体人选等。
2月16日，按照关东军的指示和板垣拟定的“纲要”，在沈阳召开了伪“建国会议”，出席会议的主要有张景惠、熙洽、臧式毅、马占山四人，所以又称“四巨头会议”。参加会议的还有老牌汉奸于冲汉、袁金铠和赵欣伯。
关东军方面参加会议的有参谋长三宅，参谋板垣、和知及特约顾问驹井德三等。
在这次会议上，板垣迫令“四巨头”放弃“联省自治”主张，接受他事先拟定的制造伪国的计划，并限于3月1日成立“新国家”，会议决定建立伪“东北行政委员会”，发表宣言，并指定专人起草“建国宣言”。
2月17日14时，伪“建国会议”举行第2次会议，成立伪“东北行政委员会”，张景惠为委员长，臧式毅、熙洽、马占山、汤玉麟、齐王（哲里木盟的齐默特色木丕勒）、凌升（呼伦贝尔盟）为委员。
18日，日本帝国主义利用这个伪组织的名义，发表“宣言”，宣布“东北四省和一个特别行政区及蒙古各王公组织一个机关，名曰东北行政委员会。本会成立的同时，通电内外，从此与国民�