政官而兼有司法权，则必有徇平时之爱憎，变更一定之法律，
以意为出入。以司法官而有兼有立法权，则必有谋听断之便利，
制为严峻之法律，以肆行武健，而法律浸失其本意。举人民之
权利生命，遂妨害于无形。此权限不分责成之不能定者一也；
一则职任之不明。政以分职而理，谋以专任而成。今则一堂而
有六官，是数人共一职也，其半为冗员可知。一人而历官各部，
是一人更数职也，其必有专长可见。数人分一任，则筑室道谋，
弊在玩时。一人兼数差，则日不暇给，弊在废事。是故贤者累
于牵制，不肖者安于推诿。是职任不明责成之不能定者二也；
一则名实之不副。名为吏部，但司签掣以事，并有铨衡之权。
名为户部，但司出纳之事，并无统计之权。名为礼部，但司典
仪之事，并无礼教之权。名为兵部，但司录营兵籍武职升转之
事，并无统御之权。是名实不副，责成之不能定者三也。故臣
等厘定官制，谨遵谕旨，上稽本朝法度之精，旁参列邦规制之
善为主义。而尤以清积弊，定责成，渐图宪政成立为指归。
首分权以定限。立法、行政、司法三者，除立法当属议院，
今日尚难实行，拟暂设资政院以为预备外，行政之事，则专属
之。内阁、各部大臣，内阁有总理大臣，各部尚书亦为内阁政
务大臣，故分之为各部，合之皆为政府，而情无隔阂。入则参
阁议，出则各治部务，而事可贯通。如是则中央集权之势成，
政策统一之效著。司法之权，则专属之法部，以大理院任审判，
而法部监督之，均与行政官相对峙，而不为所节制。此三权分
立之梗概也。此外有资政院以持公论，有都察院以任纠弹，有
审计院以查滥费，亦皆独立，不为内阁所节制，而转能监督阁
… Page 230…
清朝秘史 ·1114·
臣，此分权定限之大要也。
次分职以专任。分职之法，凡用有各衙门，与行政无关系
者，自可切于事情。首外务部，次吏部，次民政部，次度支部，
次礼部，次学部，次陆军部，次法部，次农工商部，次邮传部，
次理藩部。专任之法，内阁各大臣同负责任。除外务部载在公
约，其余均不得兼充繁重差缺。各部尚书只设一人，侍郎只设
二人，皆归一律。至新设之丞参，事权不明，尚多窒碍，故特
设承政厅，使左右丞任一部总汇之事。设参议厅，使左右参议
任一部谋议之事。其郎中、员外郎、主事以下，视事务之繁筒，
定额缺之多寡。要使责有专归，官无滥设，此分职专任之大要
也。次正名以核实，巡警为民政之一端，氮正名为民政部。度
支部以财政处、税务处并入。兵部徒拥虚名，拟正名为陆军部，
以练兵处太仆寺并入，而海军部暂隶焉。既设陆军部，则练兵
处之军令司，宜正名为军谘府，以握全国军政之要枢。刑部为
司法之行政衙门，徒名曰刑，义有未尽，拟正名为法部。商部
本兼农工，拟正名为农工商部，理藩院拟正名为理藩部。太常、
光禄、鸿胪三寺，同为执礼之官，拟并入礼部。工部所掌，半
已分隶他部，拟改为邮传部，而以轮路邮电佐入。此正名核实
之大要也。若是则责成既已明定，积弊庶可廓清。宪政规模，
实肇于此。如以议院甫有萌芽，骤难成立，所以监行政者，尚
未完全。或改今日军机大臣为办理政务大臣，各部尚书均为参
预政务大臣，大学士仍留办内阁事务，虽名称略异，而规制则
同。行政机关，屹然已定。宪政官制，确有始基矣。抑臣等更
有请者，制法固求其尽善，徒法不能以自行，必能有办事之精
神，而后有改良之功效。要在大小臣工，顾名思义，视国如家，
无自私自利之心，有任劳任怨之实，各修职事，共济艰难。庶
仰副两宫孜孜图治之怀，下慰薄海喁喁向风之望。是则臣等与
… Page 231…
清朝秘史 ·1115·
有责成，尤不胜惶悚执幸者也。是否有当，伏候圣明裁择，乾
断施行。谨将官制清单二十四件，缮呈御览，恭候训示。谨奏。
欲知官制草案奏上之后，是否批准，且听下回分解。
… Page 232…
清朝秘史 ·1116·
第一百二十四回
张尚书反对新宫制 南昌令身戕天主堂
话说庆亲王奕劻等，把核定新拟京朝官制呈上之后，不到
几天，就奉到两道上谕。第一道是宜示官制，比较原案，已经
大有变动。那最要紧的内阁，竟然作为罢谕。次第先后，也都
大大移动。朝臣见了，无不诧为怪事。只见那道上谕的文是：
朕钦奉慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨，
前经降旨宣示立宪之预备，饬令先行厘定官制，特派载泽等公
同编纂，悉心妥订；并派庆亲王奕劻等总司核定，候旨遵行。
兹据该王大臣等将编纂原案详核定拟，一并缮单具奏。披览之
余，权衡裁择，因特明白宣谕。仰惟列圣成宪昭垂，法良意美，
设官分职，莫不因时制宜。今昔情形既有不同，自应变通，尽
利其要旨，惟在专责成清积弊，求实事，去浮文，期于厘百工
而熙庶绩。军机处为行政总汇，雍正年间，本由内阁分设，取
其近接内廷，每日入值承旨办事，较为密速，相承至今，尚无
流弊，自毋庸遍改，内阁军机处一切现制，着照旧行。其各部
尚书，均着充参预政务大臣，辅班值日。听候召对。外务部、
吏部均着照旧。巡警为民政之一端，着改为民政部。户部着改
为度支部，以财政处并入。礼部着以太常、光禄、鸿胪三寺并
入。学部仍旧。兵部着改为陆军部，以练兵处、太仆寺并入，
… Page 233…
清朝秘史 ·1117·
应行设立之海军部，及军咨府，未设以前，均暂归陆军部办理。
刑部着改为法部，责任司法。大理寺着改为大理院，专掌审判。
工部着并入商部。改为农工商部。轮船、铁路、电线、邮政，
应设专司，着名为邮传部。理藩院着改为理藩部。除外务部堂
官员缺照旧外，各部堂官，均设尚书一员，侍郎二员，不分满
汉。都察院在指陈阙失，伸理冤滞，着改为都御史一员，副都
御史二员。六科给事中，着改为给事中，与御史各员缺均暂如
旧。其应行增设者，资政院为博采群言，审计院为核查经费，
均着以次设立。其余宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、
内务府、太医院、各旗营侍卫处步军统领衙门、顺天府仓场衙
门均毋庸更改。原拟各部院等衙门职掌事宜，及员司各缺，仍
着各该堂官自行核议，悉心妥筹，会同军机大臣奏明办理。此
次斟酌损益，原为立宪始基，实行预备。如有未尽合宜之处，
仍着体察情形，随时修改，循序渐进，以臻至善。总之，时局
艰危，事机迫切，非定上下共守之法，不足以起衰颓；非通君
民一体之情，不足以申疾苦。所有新简及原派大臣，责无旁贷，
惟当顾名思义，协力同心，尽去偏私，直任劳怨。务使志无不
通，政无不举。庶几他日颁行宪法，成效可期。倘仍视为具文，
因循不振，则是上负朝廷，下负国民，不能为尔等宽也，将此
通论知之！钦此。
那第二道上谕，是叫编纂官制大臣编订各直省官制，而于
州县官一项，尤为特别注意。上谕的文是：
朕钦奉慈禧端佑康颐昭豫庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨，
此次厘定官制，据该王大臣等将部院各衙门详核定拟，业经分
别降旨施行。其各直省官制，着即陆续编订，仍妥核具奏。方
… Page 234…
清朝秘史 ·1118·
今重困，皆因庶政未修，州县本亲民之官，乃往往隔阂。诸事
废弛，闾阎利病，漠不关心。甚至官亲幕友，肆为侵欺。门丁
书差，取于鱼肉。吏治安得不坏？民氛何由而伸？言念及此，
深堪痛恨！兹当改定官制，州县各官，关系尤要。现在国民资
格尚有未及，地方自治，一时难以递行。究应如何酌核办理？
先行预备，或增设佐治员缺，并审定办事权限，严防流弊，务
通下情。着会商务省督抚，一并妥为筹议。必求斟酌尽善，候
旨遵行。朝廷设官分职，皆以为民。总期兴养立教，乐业安居。
庶几播民和而维邦本，用副怀保群黎，孜孜图治之至意！钦此。
内阁官制，忽地推翻，大小臣工，无不诧为怪事。那关心
最切的，就要算着几位编纂大臣。当下张百熙往见泽公爷，谈
及此事，异常愤懑。张百熙道 ：“新官制的精神，全在内阁。
内阁不设立，旁的官，恁你改他一百改，也没中用。公爷想吧，
现在的军机，虽然名为政府，其实不过如将帅的营务处，督抚
的文案，只有奉行之责，毫无决断之资。所以不肖的人当了，
弄权殖货倒有余；贤人当了，扶危定倾倒不足。论他的成绩，
还不如前明六部长官，倒能得自行其志。现在偏偏的这么，考
察吧，编纂吧，改革吧，都不过干热闹儿的事，倒哄得人白快
活了一会子 。”载泽道：“这件事，好生奇怪！前儿召见，上
头没一字提及改动，还奖了我好多话。怎么临了儿就变了？谁
使的的鬼计，倒要细细调查他一调查 。”
原来自明诏编纂官制，京师政界，顿时大起恐惶。那班闲
曹冷署，自知必在淘汰之列，倒也不过如此。独那冲繁要缺，
几位肠肥脑满的干员，热中富贵，深恐一朝大权旁落，自己脚
根就要站不住，于是使出灵敏手腕，竭力的运动。不知怎么，
竟被他走着了高道士一条门路，由高道士转求四格格。四格格
… Page 235…
清朝秘史 ·1119·
是皇太后宠爱的人，十句话倒有五七句听信。于是就在深宫里，
造膝密陈，旁边又有李总管竭力帮忙。皇太后对于新政，原本
不很喜欢，只因迫于时势，又碍不过各大臣的奏请，做一个立
宪面子罢了。所以才有这参酌新旧的官制发表。载泽等又如何
会知道呢？
当下调查了几天，哪里有个影踪？！只好暂时丢开手，且
编纂外省官制。会议了几回，定出两个办法。因为外官不比京
曹，事事与督抚有密切关系，于是先把大纲，电商务督抚。大
致说是：
亲民之职，古今中外，皆所最重。我朝承明制，管官官多，
管民官少，州县以上，府道司院，层层钤制。而以州县一人，
萃地方百务于其身，又无分曹为佐，遂至假手幕宾，寄权胥役，
坏吏治酿祸乱，皆由于此。今拟仿汉唐县分数级之制，分地方
为三等，甲等叫府，乙等曰州，丙等曰县。现设知府，解所属
州县，专治附郭县事，仍称知府，从四品。其原设首县，即行
裁撒。直隶州知州，直隶厅抚民同知，均不管属县，与散州知
州统称知州，正五品。直隶厅抚民通判及知县，统称知县，从
五品。每府州县各设六品至九品官，分掌财赋、巡警、教育、
监狱、农工商及庶务，同集一署办公。别设地方审判厅置审判
官，受理诉讼；并画府州县各分数区，每区设谳局一所，置审
判官，受理细故诉讼。不服者，方准上控于地方审判厅。每府
州县各设议事会，由民选举议员，公议本府州县应办之事，并
设董事会，由人民选举会员，辅助地方官办理议事会所议决之
事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城乡镇各议事
会、董事会及城镇乡长等自治机关。以上均受地方之官监督，
仍留各巡遭，监督各府州县。宜体察情形，并按地方广陕，属
… Page 236…
清朝秘史 ·1120·
县多寡，酌量增减，并分置曹佐，由各省督抚酌量推行。至省
城院司各官，现拟有两层办法。仿国朝各边将军衙署，分设户、
礼、兵、刑、工各司，粮饷各处办法。合院司所掌于一省，名
之曰行省衙门，督抚总理本衙门政务，略如各部尚书。藩臬二
司，略如各部丞。其下参酌京部官制，合并藩臬以外司道局所，
分设各司酌设官，略如参议者领之。以下分设各曹，置五品至
九品官分掌之。每日督抚率同属官，定时入署，事关急速者，
即可决议施行；疑难者，亦可悉心商确，一稿同画，不必彼此
移送申详。各府州县公牍，直达于省，由省径行府州县。每省
各设高等审判厅，置审判官受理上控案件。行政司法，各有专
职。文牍筒一，机关灵通，于立宪国官制，最为相近。是为第
一层办法；其次则以督抚经管外务，军政，兼监督一切行政、
司法。以布政使专管民政，兼管农工商。以按察使专管司法上
之行政，监督高等审判厅。另设财政司，专管财政，兼管交通
事务。秩视运司，均酌设属官，佐理一切。此外学监粮关河司，
仍旧制。以上司道，均按主管事务，禀承督抚办理，并监督各
该局以专责成而清权限。此为第二层办法。
此电去后，不到一个月，各督抚复电陆续到来，主张第一
层办法的是滇督岑春煊，晋抚恩�